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50个省,未来的另一种可能  

2009-08-04 14:27:36|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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50个省,未来的另一种可能 - 印象地理 - 《地图》杂志官方博客

图:从秦汉至宋,秦岭南北一直分属于两个一级政区。元时为加强统治,将秦岭南一部分(今汉中、安康)划入陕西行省,以使四川无险可守,并沿袭至今。而事实上,汉中的地理、人文更接近于四川,虽经陕西的多年管辖,但和关中、陕北存在着明显差异,不但自然景观大为不同,区域内许多县治的语言也属于西南方言,主食亦从面转为了米。

现行的省级区划承继自元朝的行省制度。元朝建立后,改“山川形变”为“犬牙交错”,打破过去以山川河流为分界的自然地理区划,采用省际边界交错分配的办法。从历史上看,传统省级建制(省制)意在“镇抚”而非“牧民”。它从空间上进一步强化了中央对地方的控制,一定程度上防止了某些省份凭借山川天险成为“行塞之国”,发展地方割据实力。但是,人为对自然经济区完整性的破坏也牵制了地方经济的发展。随着现代社会商品交流日益频繁,地域分工协作加强,犬牙交错的省级边界对经济的影响越来越严重。

平衡的艺术

由于人口密度有别,自然条件迥异,民族分布不均、历史传统差异等原因,中国省级政区之间规模非常悬殊。以现行的省级行政区划来看,在面积方面,新疆维吾尔自治区面积达166万平方公里,占中国陆地国土面积的1/6,而上海市仅6340平方公里,相差260倍;人口方面,河南省人口超过1亿,而西藏自治区人口不足300万。省区规模相差过于悬殊,必然造成行政管理层次和幅度方面参差不齐的混乱状态。《宪法》规定,我国行政区划层次主要为省、自治区—县、自治县、县级市—乡、民族乡、镇三级制。目前,我国省级行政单位平均辖县92个,超过半数的省区辖县超过100个。一个省直接管理100多个县,难度之大可想而知,也会因而造成行政效率普遍较低,而对于边远地区交通不便的县的管理,实际上形成了鞭长莫及之势。为加强行政管理,在省、县之间派生出了一些中间环节,出现了“地级市”这一不为《宪法》所承认的管理层级。

在行政区划的理论与实践中,区划层次与管理幅度是一对矛盾,管理幅度小,层次可能要增加;层次减少,管理幅度又可能增加,必须在二者之间寻求一种平衡。

德国地理学家沃尔特·克里斯泰勒于1933年在《南部德国的中心地》一书中提出了中心地理论,他创立的管理体系模型是由一个高级中心地和六个低级中心地组成,这个高级中心地为包括其本身的七个中心地服务,谓之K7系列,即等级自上而下,中心地数目成7倍增加。这种布局在政治上、经济上都比散布聚落更便于管理。根据这一理论推算,我国省级行政区应为49个。如果按照我国《宪法》规定的省—县—乡三级体系,以历史上最为稳定的2859个县级行政区为基数,假设各级行政区管理幅度一致,则我国省级行政区应为53?54个。

不绝于耳的分省之议

自清末维新运动中康有为提出划小一级政区的主张以来,分省之议乃不绝于耳。康有为提出撤废省制,改省下的“道”为中国地方最高行政单位;同时指出中国省区过大,必须缩小并重新划分。康有为的主张为光绪帝所接受,虽遭顽固派之反对而未果,但由此拉开了国人关注、研讨中国省级行政区划改革大讨论的序幕,其影响十分深远。之后,梁启超、章炳麟等学者也纷纷撰文要求改革省制,探讨改革的步骤和方案。

中华民国初期,重划省区之说更是高涨,不仅有政府要员参与和支持,而且学术界广泛研讨,发表了大量论著。1912年,宋教仁发表《中央行政与地方行政之划分》,主张重划省区。民国二年,时任国务总理熊希龄亦抨击旧省制,并把废“省”改“道”作为施政的三大方针之一,但是未有任何实际行动。1917年,段祺瑞政府《改革全国行政区域意见书》提出缩小省区方案,拟在全国设47省、7个特别区,然而在军阀割据的形势下只能成为纸上谈兵。1930年,国民党中央委员伍朝枢、陈铭枢提出关于缩小省区的提案。1946年10月,南京国民政府在内政部设置方域司,其重要任务之一是拟制重划省区方案。方域司司长傅角今在全面比较各种重划省区方案后提出了一个较以前最为详尽的方案,对划省的原则、省区数量、规模(人口、面积)、省名与省界、省会与辖县、市与海军要塞区进行了系统研究论证,提出56省、2地方、12直隶市的新省区划分方案,可以说是新中国成立前中国省级行政区划问题研究的系统总结性成果,也是最详实、最具有操作性的改革方案。此外,胡焕庸、黄国璋、洪绂等学者也纷纷著文,提出重划省区的方案,这些方案认为,全国以划分为50?70个一级政区为宜。

新中国成立后,我国行政区划进行过多次重要调整,但由于行政区划研究的政治敏感性,分省之议基本上沉寂下来。改革开放后,特别是以1989 年11 月在江苏昆山市召开的“中国行政区划研究会成立大会暨首届行政区划学术研讨会”为标志,省制改革与调整重新成为学术界的研究热点,许多学者相继发表有关研究成果和调整方案。谭其骧先生通过研究中外各种政区划分制度的利弊得失,基于各地区的社会、经济、文化现状,提出其50道的分省改革方案;郭荣星先生通过计算省级行政区的规模,从加强省区接壤地区的经济发展角度,提出43个一级行政区的调整方案;周振鹤先生提出以现有的省区为基础,将其一分为二或三,同时进行有限度的省界调整;浦善新提出了将全国划分为50?60个省、自治省、都市省和特别行政区方案;戴均良先生提出以新增直辖市来达到划小省(区)的目的;刘君德先生提出了59省方案??就连美国前总统尼克松在1972年访华时也曾建议我国政府划小一级行政区域规模,把现有的30个省市自治区扩展为50个左右。如今,分省也成为互联网上的热议,不少民间人士纷纷推出自己划分的有具体名称与界线的新省行政区划图。

顺应潮流之举

分省之事,古今皆有例证。早在东汉永兴二年(154年),因巴郡领域广大,属县甚多,管辖颇为不便,时任巴郡太守的但望便上疏,申述理由,要求将巴郡一分为二。至195年,巴郡最终析分为永宁、巴郡、固陵三郡。在清一代,康熙二年(1663年)陕西分省,东为陕西,西为甘肃;康熙三年,湖广分为湖南、湖北两省;康熙六年,江南分省,东为江苏,西为安徽;光绪十一年(1885年)山东划出辽东都司。近有1988年,我国第二大岛屿海南岛从广东省析出,建立海南省;1997年重庆市从四川省划出,归中央直辖,设重庆为直辖市。四川本是个人口大省,加之土地辽阔,省区内的东、西两部又在历史上曾分属巴、蜀两个文化区域,分省的呼吁已存在多时,至此四川一分为二,应该说是顺应潮流之举。

从我国现行的省级行政区划现状来看,许多省区确实有调整的必要。新疆是区域版图最大的省级行政区,世界上仅有17个国家和地区(不含中国)的面积大于现在的新疆,且由于天山的阻隔,南北交通极为不便;从民族构成上来说,南疆与北疆也有较大差异,南疆以维吾尔族为主,北疆则为汉、回、哈萨克、维吾尔等民族杂居共处,南疆、北疆的分置可以说是已水到渠成。内蒙古自治区区域版图狭长,东西跨度达2400多公里,横跨东北、华北、西北三大区,东西地理环境、经济、文化等方面均存在较大差异,对内蒙古自治区进行拆分显得非常必要。河北廊坊的三河、大厂、香河3市县属于河北省的飞地,为京津两市所包围,为保持地域齐整和便于管理,可以考虑划入北京或天津。淮海平原作为一个自然地理单元,分别被河南、山东、安徽、江苏四省分割得支离破碎,但经济和文化的联系仍是一个不可分割的整体。而淮海经济区日趋成熟,以徐州为中心建立新的省份,以淮海经济区划为其区域版图,将有利于经济一体化,不仅可为亚欧大陆桥经济发展和欠发达地区采取特殊的经济政策提供良好的条件,同时也可以彻底解决目前江苏、山东之间关于微山湖区域的边界纠纷。

从长远发展来看,省级行政区的进一步分割组合与增加数量、缩小辖境以提高地方行政效率,会成为未来的趋势。但省级行政区划的改革、调整是一个很复杂而敏感的问题,牵一发而动全身,既要充分考虑经济联系、地理条件、人口密度等客观因素,又要同时维护社会稳定、民族关系和谐等人文要素,路漫漫其修远兮,但求上下而求索。 (作者:方华)

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